受困于户籍政策的中国，正在经历一次轰轰烈烈的“拆墙运动”。

4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》），为未来加大户籍制度改革，以及解决农业转移人口的民生问题，开启了一扇新的窗。

按照《2017年中国城市建设统计年鉴》的数据显示，全国共计54个Ⅱ型大城、12个Ⅰ型大城市，这也意味着66个城市纳入了此次取消落户限制，放开放宽落户条件的范围之内。

这场轰轰烈烈的户籍改革，将对中国带来怎样的影响？本网记者专访了中国城市与小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。

经济观察网：有很多观点认为，这次放开放宽落户条件，是为了变相对房地产市场松绑，您怎么看？

李铁：首先，这次的户籍改革，是在完成新型城镇化2019年的重点任务，并非针对房地产而制定的。她的出发点，更多的是针对落实两会政府工作报告“提升新型城镇化质量”中的一系列的要求。实际上，今年3月份两会时，总理的报告也对此做了明确要求，通知这么快就发出来。说明中央有关部门，国家发改委对落实两会报告的精神是非常重视的。

推进户改首先要解决的是农村问题，尤其是农业转移人口的问题。十九大报告特别提出，要加快农业转移人口市民化的过程，这就涉及到2.26亿已经进城务工生活的农业转移人口，能否享受到同等的公共服务。

其次，解决农村发展问题，要减少农民才能富裕农民，这是个普遍共识，而且对乡村振兴也有非常重要的意义。及早解决他们的落户政策，对城市来讲，可以释放活力，对于农民来讲，可以增加就业和享受公共服务的稳定预期。

2014年以来，国家新型城镇化规划的一系列政策文件都提出来，到2020年要实现1亿农业转移人口在城镇落户。现在已经是2019年了，我们的户籍人口城镇化率已经达到了43.37%。当时提出两个目标，其一是1亿人口在城镇落户，其二是户籍人口城镇化率达到45%。现在来看，我们的常住人口城镇化率已经达到了59.6%，到2020年45%的目标应该可以实现，但是对于实现1亿农业转移人口市民化，还有较大的差距。

第三，也可以说和房地产市场有关，因为推进户改会拉动消费和投资。如果说2.26亿农民都进城，肯定会把消费转到城市里，不仅仅是生活消费，也包括在城里购买住房和租赁住房，这肯定会对房地产市场带来积极影响。

我们经常讲，城镇化是房地产发展的最大利好。城镇化就是农民进城，如果仅仅是人进了城而户口不进城，就解决不了消费的问题。所以，落户是一个基本条件，农民在城里落了户，就产生了住房需求，对房地产市场的影响肯定是正面的。

经济观察网：您曾经提出过农民工二代的问题，这是一个曾引起广泛社会关注。为什么会选择在这个时点上，推进这样的户籍改革？

李铁：我们现在城市里有大量的农民工的二代和三代，二代农民工基本上都是80后，已经都30多岁或40来岁了，他们迫切需要解决落户的问题。而他们的后代，也就是第三代农民工，大部分也都10多岁了，他们如果不能在城市里扎根，会导致的社会流动性更强。

更主要原因是，这些农民工的二代和三代，大概率是不会回到农村去的。既然这样，就应该通过城市化进程，把他们的就业稳定性，从农村转移到城市，把长期的消费和就业预期放在城市，通过培训和教育，使得二三代农民工的就业技能有大幅度提高，为未来的城市增加活力。

但是当前，我们的现行政策还没有这样做。虽然中央政策已经提出来了，但是很多地方还没有落实，没有落实，就导致这种人口流动不断地发生，反而强化了流动性的特点。长期来看，不利于全社会的稳定。

经济观察网：如果流动人口没有稳定的生活预期，会对一个城市带来怎样的负面影响？

李铁：在市场经济条件下，人口流动是正常现象。但在中国，由于有户口的限制，就对人口流动的约束。对农民来说，还有宅基地、承包地等各种条件的限制，导致城市和乡村的公共服务水平不能均等化，同时还存在地区之间的差异。

这些农村移民尽管到了大城市闯荡，创造了无数的剩余价值，但是城市没有提供相应的公共服务，就逼着他们继续流动，拿不到当地户口，就没有在城市里就业生活的长期预期。

你看大家有个共识，北京的服务行业的质量会差一些，原因在哪里？因为我们的饭店的服务员、家政服务人员等行业，他们就业都是短期行为，很多宾馆饭店的服务员干到三四十岁就回去了。因为短期就业的预期，他们没有提高职业技能的积极性。这种流动就业的短期化，对一个城市的就业质量，对一个城市的整体的服务业的质量，也会产生特别大的负面影响。

所以，实施户改的目标，就是让农业移民在城里可以顺利的扎根，有稳定的生活预期，安心生活下来，这样自然就会出现代际更替，当他们后代出生在这里，自然就是城市居民。户改可以把他们的长期消费预期、投资预期、居住预期、生活预期都转到城里来。当然并不一定转到这些超大城市，我们的都市圈的规划里，就提出了都市圈周边应该有很多小城镇，这些小城镇，可以成为农业移民们的落户主阵地。

经济观察网：如果户籍改革推进顺利，是否意味着将来我们的城市的公共服务面临很大的挑战？

李铁：我们现在最大的问题是公共资源的严重短缺，这是我们面临的长期短板，这个长期短板甚至不是十年二十年可以解决的。

总的来说，中国有14亿人口，可是我们能够提供的教育资源和医疗资源是不足的，特别是好的资源。过去，农村的教育资源和医疗资源服务水平很低，实际上城乡的差距，就主要体现在这些地方。现在要推进农业移民进城，当然需要配套好的教育资源和医疗资源，这就给城市提出了更大的挑战：怎么才能满足他们的公共服务的需求？

这两年，广东、浙江等沿海发达省份，有大量民办学校和民办医院，就是因为政府没有能力去解决外来人口的公共服务。如果政府想自己解决，就得再供养一大批的教育人员、医疗人员，势必会增加大量财政负担。

所以，在户改过程中，巨大的公共服务缺口，需要通过市场化的方式来解决。肯定会有大量民办学校来解决外来人口子女教育问题，会有大量的民营医院来满足医疗的需求，这个过程也是我们必然要经历的。政府应该以更有力的制度环境，来促进民办教育和民办医疗方面的投资。

经济观察网：回过头来看《2019年新型城镇化建设重点任务》，这应该仍然是一份纲领性文件，真正的户籍放开放宽，是否还有很多配套制度需要跟进？

李铁：是的！现在是100－300万人口的城市全部放开，这只是提出来了，但是具体到政策落实，还有很多的实际问题。不是仅仅大城市要解决，而且在发达地区的小城镇，也同样有这些没有解决的问题，这需要具体问题具体施策。

比如江苏省的华西村，本村只有1万多人，其余十几万人都是外来人口，如果把这么多人的户口都解决了，那利益结构会发生根本的变化，原来大队的集体经济资产的福利分配制度，势必要发生变化，这还只是村庄。

小城镇也是如此：东莞的长安镇，目前只有几万人的本地人，外来人口却有60多万，如果全部解决了外来人口落户，利益格局也发生了本质变化，这样的小城镇，需要怎么统筹推进户籍改革？

这两个例子都是典型案例。我们可以大致分为两类，一类是数量大，但占比不高；一类是数量大，占比也很高。深圳和佛山都是这样的例子，如果要解决外来人口的落户，会出现城市利益结构的根本调整。

对农业移民也是一样，除了进城之后面临的教育问题、医疗问题。还有就是他们的土地承包权要如何解决？还有宅基地，农村的房子，这些资产能不能变现？能不能抵押？成为进城的资本。这些也是我们也面对的，而且土地管理制度的改革比户籍制度改革还要滞后。

所以，现在目标明确了，态度也是坚决的，但是手段和措施则需要稳步推进，步步深化，需要其他领域的配套改革同步推进，而且不能操之过急。

经济观察网：这次户改还有一个最大的变化，就是特大超大城市放宽积分落户。您怎么看待这次政策调整？

李铁：这件事情很有现实意义。去年北京积分落户只解决了6000人，提出申请要求的有13万多人，如果按照现在的速度，北京800万的外来人口要1000多年才能解决。广州也是，几百万的外来人口，一年解决一两万人，也得好几百年才能解决落户。这离中央的要求，到2020年解决1个亿的人口在城市落户，同样还有很大差距。

而且，目前看起来已经解决了的城镇落户人口，有很多实际上是通过行政划转过来的，真正的农业移民并没有解决。21世纪初的头十年，我们就提出要解决2亿多外来人口落户，到现在还有2亿多，实质上这些问题并没有解决，可见阻力非常大。

即使嫁给一个有北京户口的人，也得年满45岁才能落户，这些政策门槛其实都是不合理的，比国外的移民都难。现实的问题在这里摆着，不同行政区的不同的公共服务水准，形成了对外来人口的排斥。

经济观察网：总得来看，这样一份类似于行动纲领的户籍改革政策，会带哪些积极的意义？

李铁：应该说，政策的目标提出来了，需要一项一项往前推。问题是我们需要梳理出来下一步要解决什么？怎样落实？

就拿北京户口来说。比如，北京去年解决了6000人落户，今年能不能进一步放宽数量？北京的常住外来人口中有20%－30%的人，举家迁徙在北京，已经长期居住很多年了，给他们落户有什么不可以的呢？比如一次性解决个20人到30万人？我觉得完全可以实现。

北京的积分落户制度过于严苛，这次也提出来要精简，而且主要以社保和居住年限为主要比例，这是一个非常大的进步，是很有份量的政策。提出的已经很具体了，关键看能不能落实，哪怕落实一点儿也是可以的。