经济观察网 记者 苏小张 田进 董瑞强 何文波选择实话实说，这位中钢协党委书记要给钢铁行业敲一下警钟。

4月22日，他在一季度行业信息发布会结束后，对经济观察报说，“国外疫情直接影响出口，直接影响下游用钢企业的需求量。我们面对的挑战非常大。”

有很多钢厂其实都不愿意在这个时候听到唱衰需求的声音，因为这会影响到市场价格，从而给企业带来不利。尽管这已经是事实：一季度，钢协重点统计会员企业利润总额同比下降50.8%。

但何文波预计，国外疫情对中国钢材出口的影响将在二季度集中显现，尤其是制造业用钢面临再次下降的风险。不过，总体看，二季度国内钢材需求环比将明显增长。

逻辑不难理解，外需不足是受海外疫情影响，但出口历来不是需求重点，中国每年钢材得出口量不到总产量的10%。而需求增加是因为扩内需政策的不断发力。

扩内需靠什么？基建投资和重启消费。前者是对陷入停滞的经济机器进行冷启动，后者是对经济逐步恢复正常的不断刺激。

但争议最大的地方也正在此。为什么中国不搞直升机撒钱，而还是要通过专项债等方式把大量财政资金投向基建？

既然要“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”，为什么财政和货币得发力点不彻底转向中小微企业、家庭和个人？

如是金融研究院院长管清友觉得，政府对企业的具体措施上可能有点犹豫，对局面估计得有点乐观了。“现在就应该是快准狠，到处撒胡椒面，直接发钱，发钱，再发钱，尤其是湖北。这样能够保住企业不死，也能刺激消费。”

这是市场上不少专家的建议，他们反对把财政资金投入基建项目中，效率低下、占用财政资源不说，还会抬高地方政府负债率。最重要的是，中国当下最需求的不是基建。

那么，钱该怎么发？

一、中国为什么不撒钱？

直升机撒钱，这一颇具画面感的说法，来源于经济学家米尔顿•弗里德曼在1969年的发表的一篇论文，他说，遇到严重危机，央行可以大量印钞，并用直升飞机把钱播撒给普通民众。这一措施最知名的拥趸是前美联储主席伯南克，他也因此被称为“本直升机”。

无论如何撒钱， 这种方式都被认为是应对通缩的极端办法，其看似是一项货币政策操作，但本质是一种财政赤字货币化的手段。撒出去的钱，最终只能体现为财政赤字。

在一些国家和地区，直升机撒钱又被称为政府派糖。派糖的说法源于英国经济学家詹姆斯•米德的“社会分红”概念，即在经济萧条期，政府可以直接给国民发钱，从而刺激消费。

无论是撒钱还是派糖，其目的都在刺激消费应对通缩。

3月底，随着疫情在全球蔓延，美国、英国、德国、加拿大、日本、韩国等先开启直升机撒钱模式，向需要救助的特殊对象群体直接发放薪酬或现金补助。

此时，中国经受疫情冲击已经60多天。在这60天里，中国对疫情的应对，大致经历了三个阶段：从1月23日到2月12日这半个月，这是国内疫情大爆发和全民战疫阶段，经济社会生活全部被冻结；从2月12日到3月初，国内开始从全民战疫转入“统筹疫情防控与经济社会秩序恢复”，以重点基建项目启动为标志的复工复产开始；从3月初至今，国外疫情全面爆发，外部冲击增大，政策重点转向复工复产、复工复商的内需刺激上来。

在这三个阶段中，由于疫情形势不断变化并越来越严峻，宏观调控目标也随之不断调整，最明显的变化发生在4月15日，政策目标从去年年底中央经济工作会议上确定的“六稳”转至“六保”。这意味着，决策层已经注意到经济受到的冲击和外部形势的恶化。

此时，有关直接发糖、撒钱的建议不断。但为什么中国不撒钱？

以下是我们从几位来自政府部门的人士处访谈得到的综合解答：

“经济政策需要解决的主要问题是什么？首先是尽快恢复正常的经济活动，打破因为疫情带来的板结化状态，给经济解冻。要解决这个问题，靠撒钱是不行的。需要的是帮助市场主体尽快复工复产，保证市场的资金链，增加信贷供给，减少企业损失。

同时，基建投资依然重启经济活动的一个重要手段。因为经济活动不是单一企业行为，而是要把整个实体产业链逐步打通。所以这些措施是同步进行的。

撒钱还涉及到这么几个问题：撒给谁？怎么撒？对最终启动经济活动又多大效果？

因为撒钱也不是白撒的，最终还是要让经济生活恢复正常运转。如果经济活动不能恢复正常，发钱有什么用？钱发下去就会被囤起来，经济仍然是转动不起来的。

所以，政策操作变成：加大对底层困难群体得托底力度，扩大民生政策托底的范围，目的是保民生；消费方面，由地方政府分别根据区域内不同行业实际受到的冲击情况，通过消费券的方式引导恢复，目的是刺激消费。这是正在进行的中国式撒钱。

但还有另外一种撒钱，就是不断加大对受冲击的中小微企业和个体工商户税费房租减免和信贷支持。要保证他们活下去，这也是为了保就业保民生。

疫情发展到今天，主要担心的是外贸，是外需。而不是消费和投资。内需我们是不担心的。虽然从去年看，内需受到各种原因影响，也是有疲软的态势，但是内需其实是在的。需求只是因为疫情被暂时冻结了。但随着国内疫情的稳住，常态化防控的实施，估计很快国内也就逐步都放开，内需就会逐步恢复了。

对外需的担心其实是对产业链的担心，这是中国制造业的核的问题。严重的不是说我们会丢失了产业链优势，而是随着国外疫情的发展蔓延，会导致我们需要的很多关键零部件根本进不来，这在汽车产业上体现的最为明显。因为我们很多产业，比如汽车、半导体等很多产业的零部件都是需要进口的，如果海外的疫情这样一直持续到6月份，有可能我们国内很多产业真的需要得停产，一旦停产就是失业。

那些出口普通产品，小家电小玩具纺织服装的企业，其实只要国内恢复正常了，是可以逐步通过出口转内销来慢慢消化的，但是汽车、半导体这样的产业链上的企业不是这样的。

所以我们采取的措施不是撒钱、派糖，而是一方面加大社会保障对民生的托底力度和范围；另一部分是通过加大货币政策的操作，确保中小微企业的资金流不断掉，同时通过财政政策进行房租、社保税费的减免等，这样让企业保证活下去。

而对企业是不能发钱，发钱只能发给居民。其实一些地方也在进行这样的操作。这种操作有点类似电商平台上面的促销活动，以此来刺激消费。具体效果正在密切关注。”

二、消费券和贷款支持

显然，至少到目前为止，直升机撒钱一直没有进入过决策层的备选单。

但发消费券，正被越来越多的地方采用。

4月22日，“西城消费”上线发布，北京市西城区将通过这个平台发放1.5亿元消费券。使用范围涵盖西城区综合商场、超市、餐饮、老字号等各领域，首批注册参加企业有金融街购物中心、汉光百货、西单商场、君太百货、长安商场、天虹百货、菜百、多点等。

4月20日，北京亦庄发布“共克时艰十二条措施”，宣布对辖区内每人发放200元消费券，对按政策要求的滞鄂返京人员再发放300元消费券，消费券在开发区商超以及电商平台上抵用。

亦庄经开区商务金融局工作人员向经济观察网介绍，该项政策覆盖的是整个经开区，因此所有在经开区工作或居住的都可以领取，并不需要北京户口。

此外，十二条措施中，还包括督促区内银行严格落实总、分行小微企业贷款价格政策，确保不抽贷、不断贷、不压贷，对到期还款困难的及时予以展期、续贷、下调利息等支持。经开区商务金融局工作人员向经济观察网介绍：“企业需要直接向贷款银行申报，银行再和政府对接。企业能否通过申请的具体细则还未出台。”

在此之前，重庆、杭州、南京、深圳、佛山、珠海、沈阳等超过20多个城市宣布发放消费券。

这些是很多专家一直支持的。管清友说，“简而言之，现在就应该发、发、发——发特别国债（抗疫国债）；给困难群体、低收入群体发钱、给中等收入群体发消费券，激活消费和需求，拉动制造业和内需。”

此前，中国社会科学院学部委员余永定也建议如此操作。他将疫情对经济的影响明确为是供给冲击。“世界上所有受疫情影响的国家遭受的也都是供给冲击，需求不足则是派生的。”“从结果来看的扩张性宏观经济政策，其目标不是刺激有效需求，而是使企业生存下去，使供应链得到修复，使职工或失业者基本生活能够得到保障。”

同样是政府发钱，但国内和国外的方式目的都完全不同。国内的核心目的是刺激消费，恢复内需。

据了解，各地通过消费券发放的钱全部是政府拿出来的，支付宝、微信都只是政府发放的一个平台，有的政府机构还有自己指定的发放平台。消费券的发放方式、使用途径、期限设计等，很多都是平台和政府一起设计的。目前看，很多政府的消费券主要还是投放到收到疫情影响比较严重的地方，比如餐饮、景点等线下环节。

不少先期发放消费券的地方测算称，消费券对消费的带动效应普遍在1：10以上，这意味着，政府每发放100块，实际带动的消费至少在1000元以上。这还不是政府想要的重点，政府更希望消费市场的快速恢复。

还有更多的中小微企业比居民更需要撒钱——信贷支持。

4月21日召开的国务院常务会议，决定加大对贫困人口、低保人员和失业人员的帮扶保障力度；将普惠金融在银行业金融机构分支行综合绩效考核指标中的权重提升至10%以上，鼓励加大小微信贷投放。同时，将中小银行拨备覆盖率监管要求阶段性下调20个百分点，释放更多信贷资源，提高服务小微企业能力。推动对承租国有房屋的服务业小微企业和个体工商户，免除上半年3个月租金。

与提高普惠金融的权重、下调中小银行拨备等间接手段相比，直接免除上半年3个月租金，显然来得更为直接。

不过，市场仍在担心政策惠及程度。

4月22日，一家钢铁电商平台公司称，其一个分公司减免房租的申请，就遭到了国企房东的拒绝，因为他们“还没有接到总公司的统一通知。”

而关于各种不断出台的信贷政策，这家公司想要享受到，也并不容易。这家钢铁电商称，“银行确实在放钱，但是它还是按照之前那一套要求，可能是处于风控的考虑，不过很多互联网公司就很吃亏，享受不到政策，因为我们没有固定资产可供抵押。”而除此之外，还有一个更大更隐蔽的群体不在工商注册登记上：流动商贩或者夫妻店。

有专家担心，这套对中小微企业撒钱方式，往往因具体操作的僵化和繁琐，而导致钱最终到的时候，企业可能已经倒下了。因此，信贷很重要，但信贷到达的速度更重要。

管清友说，实际上，到了一季度结束的时候，企业已经扛耗了两三个月了，对于很多中小微企业而言，严重点的话是资金链都断了。再耗下去，就不是减缓免税收、社保所能解决的。对于很多大企业可能不存在这些问题，因为政策对他们来说可能是很快就享受到了。但是对于中小微企业来说，就是生死大问题了。

三、政策的变与不变

疫情进入复产复工阶段后，中央当如何采取政策降低疫情带来的不利冲击、如何尽快恢复经济社会正常运转、政策操作当如何进行，这些问题一直备受关注和争议。

中国是从2月12日开始从“全民战疫”转向“统筹疫情防控与经济社会秩序恢复”的，此后的调控重点开始逐步发力，并不断做出调整。

2月12日，中央政治局常委会召开会议提出“统筹疫情防控与经济社会秩序恢复”，并明确了“扩大内需、稳定外需”的经济调控目标。

就具体政策而言，根据这次会议部署，启动重大基建项目，带动已经完全停滞的经济生产活动是首选项；同时，“阶段性、有针对性”的减税降费措施也被提出了出来，在此基础上，加大对“防疫物资生产企业加大优惠利率信贷支持力度”。同时，还要求释放消费潜力，支持外贸企业抓紧复工生产。

从后续发展看，当时疫情的重灾区是中国，在全世界还没有开始大爆发。全世界疫情大爆发还要再等十多天之后的2月底3月初。因此中央提出要抓紧推动外贸企业的复工生产，意在稳定中国制造再全球产业链上的基本盘，稳出口。

所以，2月12日会议的核心词是“恢复”。所有的政策安排都是以此为中心。但显然，后续远远超出了预判。因此，随后的复产复工计划和政策安排一部分被打断了节奏。

2月19日，中央政治局常委会强调，新冠肺炎疫情虽然给经济运行带来明显影响，但我国经济有巨大的韧性和潜力，长期向好的趋势不会改变。

在这一定调下，会议要求，积极扩大有效需求，促进消费回补和潜力释放，发挥好有效投资关键作用，加大新投资项目开工力度，加快在建项目建设进度。同时，加大对重点行业和中小企业帮扶力度，救助政策要精准落地，政策要跑在受困企业前面。

外贸方面，会议部署，优先保障在全球供应链中有重要影响的龙头企业和关键环节恢复生产供应，维护全球供应链稳定。

2月23日，“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”召开，这次会议用三个最来描述新冠肺炎疫情:“传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大”。

但中央在这个会议上还强调，“经济社会是一个动态循环系统，不能长时间停摆。”

会议提出了宏观政策的节奏和力度要能够对冲疫情影响，目标在“两防”：防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。因此，强调财政政策要更加积极有为，已经出台的财政贴息、大规模降费、缓缴税款等政策要尽快落实到企业。帮助中小微企业渡过难关。这次会议还要求“稳住外贸外资基本盘。”

当时被人忽略的一个信号是，这次会议首次提出“要集中使用部分中央部门存量资金”，“加大转移支付力度”，对一些基层保工资、保运转、保基本民生。——60多天后的4月17日，在此基础上，中央又提出了“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”目标。

2月26日，中央政治局常委会强调，要精准稳妥推进复工复产。要把各项惠企政策尽快落实到位，完善政策配套实施办法，在一体化政务平台上建立小微企业和个体工商户服务专栏。

3月4日，中央政治局常委会要求，要“力争全国经济社会发展早日全面步入正常轨道。”要把复工复产与扩大内需结合起来，把被抑制、被冻结的消费释放出来，把在疫情防控中催生的新型消费、升级消费培育壮大起来，使实物消费和服务消费得到回补。

在具体投资投向方面，这次会议正式提出了“新基建”。

会议同时指出，努力做好稳外贸、稳外资工作，开拓多元化国际市场。做好龙头企业复工复产保障工作，维护全球供应链稳定。继续抓好标志性重大外资项目落地。

但此时，随着疫情在欧美等国外地区进入全面爆发，其对中国和全球经济带来的影响已经难以预料。稳外贸的任务已经越来越不可能完成。

3月9日，美股盘中暴跌，此后的10天时间里，四次熔断。同时，国际油价不断暴跌，引发大宗商品集体跳水。与此同时，美国等国家相继宣布进入紧急状态。

3月16日，国家统计局发布1-2月份经济数据，这是自遭遇疫情后，官方发布的首份可以直观感受经济所受冲击的组合数据。其中：规模以上工业增加值同比下降13.5%。社会消费品零售总额同比下降20.5%。固定资产投资（不含农户）同比下降24.5%。货物进出口总额同比下降9.6%。居民消费价格同比上涨5.3%。2月份，全国城镇调查失业率为6.2%，31个大城市城镇调查失业率为5.7%。

值得注意的是：在疫情冲击最为严重的2月至3月间，决策层召开的几次会议上，除了疫情防控和复工复产的要求外，有关财政和货币政策的操作，其实一直在延续去年年底中央经济工作会议上的定调，并且随着疫情发展，而不断被要求发力、加码。而去年中央经济工作会的背景是中美贸易摩擦和内需不振。但进入2020年后，疫情成了改变内外部环境的最大变量。

3月25日，中央政治局常委会会议称，“国内外疫情防控和经济形势正在发生新的重大变化，境外疫情呈加速扩散蔓延态势，世界经济贸易增长受到严重冲击，我国疫情输入压力持续加大，经济发展特别是产业链恢复面临新的挑战。”

基于疫情在全球爆发，这次会议首次提出“疫情防控常态化”，加大宏观政策对冲力度，有效扩大内需，全面做好“六稳”。在具体政策操作上，“提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，保持流动性合理充裕”的组合出炉。

此外，在复工复产得到有序推进后，这次会议提出有序推动各类商场、市场的“复工复市”，以扩大消费。从“复工复产”到“复工复市”，这一发力点的转变，意味着政策刺激的着眼点，开始从工业生产领域，转移到商业消费领域。这次会议没有再提及稳外贸的要求。

根据本报记者的采访，在复工复产的过程中，中央提到不段加大的基建投资力度，绝大部分都是此前的存量基建项目，而不是新增投资。只不过，在政策推动下，这些项目被要求加快实施，把“失去的都夺回来”。

事实上，尽管没有这样的要求，很多项目也是需要加班加点赶工期的。

4月17日，中国交建二公局正在加班赶工修建南京五桥。为什么要加班加点？“因为我们很多项目的工期都是精确到天来计算的，因为疫情耽误了大概20天，是肯定要抢回来的。”

在南京，这家公司同时有4个项目在施工中；而整个长江上，目前这家公司同时在修建的跨江大桥有9座。这些项目都是在前期完成了项目审批、施工招投标等流程的。

4月8日，中央政治局常委会称，面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，“要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。”

这是疫情爆发以来，中央首提“底线思维”，并要求“做好较长时间”准备。这次会议还指出，“当前我国经济发展面临的困难加大。”

4月15日，中央政治局常委会会议，对一季度进行了总结并对下一步态势进行了研判，并在提出要加大“六稳”力度后，提出了“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”，从“六稳”到“六保”一字之差，形势之严峻已不言自明。

会议强调，“稳是大局，必须确保疫情不反弹，稳住经济基本盘，兜住民生底线。”

具体政策操作，这次会议提出，“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。引导贷款市场利率下行，把资金用到支持实体经济特别是中小微企业上。”

从“六稳”转向“六保”，被很多人解读为中国应对疫情政策的升级。但“六保”真的是第一次提出吗？

2019年12月10日-12日召开的中央经济工作会议提出，“积极的财政政策要大力提质增效，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。”“稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕，货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应，降低社会融资成本。更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。”

这些表述意味着，从去年年底的中央经济工作会议到目前，除了应对疫情冲击的局部措施外，无论是财政还是货币政策的发力点，其实都没有发生重大偏移。而是一直在试图“发挥消费的基础作用和投资的关键作用。”

关于外贸，2020年4月15日的中央政治局常委会会议提出，“要支持企业出口转内销。”

市场普遍预计，随着原有订单的消耗，在即将到来的五六月份，中国出口型制造业企业的新增订单，将会出现断崖式下滑。“支持出口转内销”的政策安排也正是在这样的背景下提出的。

四、接下来的挑战

但出口转内销，企业真正的困难是什么？

杨勇是浙江省绍兴市一家服饰有限公司的负责人，是一家典型外贸型生产企业，每年营业额几百万美元。规模在行业中等偏下，产品主要出口欧洲、美国与南非。

4月22日，他说，转内销，行不通。“企业一直以来都是做定制服装出口，即国外客户需要什么样的款式、面料服饰，企业就找长期合作的服装厂生产然后出口，公司没什么服装库存。但如果转内销，就需要开发适合国内的款式服装以及客户，这里面将是一笔很大的费用。”

杨勇的经历真实呈现了中国外贸型制造业中小企业的遭遇。

2月中旬，杨勇的企业开始复工，此时，他仍未感受到疫情对于企业出口的影响，公司甚至加班加点的赶年前订单的交货期。“当时还认为自己是多虑了，以为一切又将回归到正常轨道上。”

从3月中旬开始，包括年前已经谈好还未生产的订单、刚出货的甚至已经在海上漂了一个多月即将到达出口国港口的订单，都面临被大面积取消。客户表示做好的订单先别发货、未做的订单先别做，需要根据几个月以后的经济复苏情况再来决定订单的下一步情况。许多以前长期合作的客户提出可能暂时还不能为之前的订单付款，甚至一些客户提出最晚可能要拖到今年7月。

杨勇说， “3月份，已有订单被取消或暂停的约有50%，新订单量更是只有往年的30%多。欧洲基本没有新订单，美国也寥寥无几，南非的情况还比较好，还和以往一样在正常的报价。”

进入四月，企业的经营情况进一步恶化。“4月份，企业经营情况越来越差，收支不平衡也逐步扩大，越来越多的客户开始提出要延长货款支付时间。取消的订单也越来越多，新单子已基本没有。企业只能着手准备裁员。”

4月17日，国家统计局发布一季度数据：GDP同比下降6.8%；规模以上工业增加值同比下降8.4%；社会消费品零售总额同比下降19.0%；固定资产投资（不含农户同比下降16.1%。

货物进出口总额同比下降6.4%。3月份，全国城镇调查失业率为5.9%。

4月22日，中钢协党组书记何文波对经济观察网表示，希望政策能加强对汽车、家电、机械、集装箱等产业的支持，希望无论是对出口还是对扩大内需的支持政策都能够得到落实，对外贸企业的支持要尽量到位，这是制造业非常需要的，也是钢铁产业非常需要的。只要下游产业链能够承受住风险，能够在下半年逐渐开始回升，钢铁行业本身也就有了市场。

杨勇对政策的期待，“最多就是把贷款利率降的很低，让大家熬过这个时间。”但他又担心疫情熬过去后，本身行业的困境还是存在的。“中国制造成本不断上升，怎么才能让外国还来买我们的面料，买我们的服装呢？”

这已经不是短期政策所能决定的了。